EUROPA EN EL “ORDEN MUNDIAL MULTIPLEX” EMERGENTE

AMITAV ACHARYA,
Catedrático de Relaciones Internacionales en la American University de Washington, D.C. Es autor de The End of American World Order (Cambridge, UK, Polity Press 2014)

Fuente: Sir Godfrey Kneller (1646–1723), “Retrato de John Locke”, Museo del Hermitage, 1697.

La victoria de Donald Trump en las elecciones presidenciales estadounidenses de 2016 ha provocado una gran preocupación por el futuro del orden liberal internacional. Hasta la llegada de Trump a escena se daba generalmente por supuesto que el principal desafío a este orden vendría especialmente de las potencias emergentes, encabezadas por China. Por consiguiente, el debate se ha centrado principalmente en el traspaso de poder mundial. Irónicamente, hoy la capacidad de las potencias emergentes para desafiar de inmediato al orden liberal se ha debilitado. A muchas de ellas, incluidas Brasil y Sudáfrica, las cosas no les están yendo tan bien. Y en cambio, el orden liberal está implosionando. La victoria de Trump y el Brexit sugieren que el principal desafío viene también desde dentro.

Pero la crisis y el declive ya llevan algún tiempo siendo anticipados, como ya mencioné en mi libro de 2014 titulado The End of American World Order1, aunque muchos de los defensores del orden liberal tardaron en reconocerlo. En aquel libro se argumentaba que el orden liberal liderado por Estados Unidos nunca había sido verdaderamente global y que ya estaba en retirada antes de Trump.

Si bien la creencia generalizada ha sido por largo tiempo que los desafíos al Orden Mundial Americano vendrían del exterior –especialmente de potencias emergentes como China y la India–, vemos ahora como el desafío real viene ahora desde dentro, especialmente del hecho de que la ciudadanía occidental está insatisfecha y desilusionada con la globalización. Esto es ciertamente así en el caso de Estados Unidos y del Reino Unido, pero lo es también potencialmente en otros países occidentales. Tampoco podemos olvidar que parte de los motivos de este desencanto tienen que ver con los cambios económicos asociados con el ascenso del resto de países.
La victoria de Trump complica los desafíos actuales del orden liberal en diversos frentes. Uno de ellos es el del comercio internacional. Trump se ha retirado del Acuerdo de Asociación Transpacífico (Trans-Pacific Partnership, TPP) y amenaza con hacer lo mismo con el NAFTA (Tratado de Libre Comercio de América del Norte), a menos que se renegocien las condiciones del mismo en beneficio de los trabajadores estadounidenses. El gobierno Trump ha manifestado que pondrá más el acento en los acuerdos bilaterales basados en una reciprocidad más estricta y directa que en el multilateralismo. Por si fuera poco, también ha cuestionado el cumplimiento de los compromisos con sus aliados.
En este complejo contexto, la victoria de Trump está dando alas a líderes antidemocráticos de todo el mundo: a Putin en Rusia, a Erdogan en Turquía y a Orban en Hungría, así como a los movimientos de extrema derecha europeos. El programa de Trump y él mismo como persona constituyen un poderoso reto a los valores y normas liberales. Como ha dicho Volker Perthes, director del Instituto Alemán de Asuntos Internacionales y de Seguridad (SWP), la victoria de Trump “representa un duro golpe a las bases normativas del liberalismo occidental”2.

¿Orden liberal 2.0?

Frente a esta sensación de crisis, los defensores del orden liberal confían en que este pueda recuperar su vitalidad gracias a una serie de reformas y ajustes. Esto es lo que sugiere, por ejemplo, una reciente edición especial sobre el tema de Foreign Affairs, bastión del establishment liberal estadounidense.3 Allí se argumenta a favor de construir un orden mundial liberal 2.0 fortaleciendo las instituciones multilaterales como el FMI y el Banco Mundial, y desarrollando normas y mecanismos de cooperación y construcción de un consenso internacional.

Irónicamente, sin embargo, tales prescripciones ofrecen soluciones esencialmente liberales en un momento en que el liberalismo está experimentando un severo retroceso doméstico en los principales estados en los que se ha implantado. Aunque el respaldo de la opinión pública de Estados Unidos a una implicación global es considerable, la política de la nueva Administración pondrá límites al grado de liderazgo norteamericano necesario para reconstruir el orden mundial. En resumen, las restricciones domésticas en Estados Unidos a la realización de los elementos prescriptivos del orden liberal 2.0 pueden ser severas.

Es decir, que la reforma del orden internacional liberal existente no será suficiente. No es posible ofrecer una visión Estado-céntrica, orientada al statu quo del orden mundial en un contexto cada vez más no Estado-céntrico. El internacionalismo liberal está haciendo frente a la competencia cada vez más fuerte de otros tipos de internacionalismos, incluidos aquellos ofrecidos por las potencias emergentes. La gobernanza global está cada vez más fragmentada, con una proliferación de otros actores, incluidas autoridades privadas, alianzas entre lo público y lo privado y movimientos sociales, algunos de los cuales colman vacíos decisivos en la gobernanza global.

De momento no está en absoluto claro hasta dónde llegará Trump en el cumplimiento de sus promesas de campaña relativas a alianzas, instituciones y comercio. Pero aunque los cambios tengan un alcance menor de lo que sugieren su programa electoral y su retórica de campaña, de lo que no hay duda es que Estados Unidos tendrá un problema de credibilidad a la hora de reconstruir el orden liberal. Tras ser testigos del repudio total e inmediato de Trump a un acuerdo de libre comercio (el TPP) negociado laboriosamente durante muchos años, ¿cuántos países confiarán en el presidente estadounidense cuando este prometa un nuevo acuerdo internacional, tanto si es sobre comercio como si es sobre seguridad?

Fuente: Gobierno de Sudáfrica, “8ª reunión de los BRICS en India”, 2016.

¿Un “mundo multiplex”?

En vez de repensar el orden mundial emergente como una versión reconstituida del viejo orden liberal internacional, es necesario pensarlo en términos de un mundo más pluralista con diferentes órdenes e ideas transversales. La mejor forma de designarlo es calificándolo de “mundo multiplex”
Muchos expertos ven el orden mundial emergente como un retorno a la multipolaridad anterior a la Guerra Mundial. Pero esto es engañoso. Hoy el planeta es muy diferente del mundo multipolar, especialmente del tomado como modelo europeo anterior a la Segunda Guerra Mundial. Para empezar, hoy los actores clave en la política internacional no son solo las grandes potencias o las potencias emergentes: incluyen las instituciones internacionales, los actores no estatales, los poderes y organizaciones regionales y las corporaciones multinacionales. La interdependencia europea anterior a la Segunda Guerra Mundial, basada estrechamente en el comercio, se vio mermada por las disputas dinásticas, la política del equilibrio del poder y una rivalidad sanguinaria por las colonias de ultramar. Las principales naciones del mundo están ligadas hoy por formas mucho más amplias y complejas de interdependencia que incluyen el comercio, las finanzas y las redes de producción, así como por una vulnerabilidad compartida respecto a retos transnacionales como son el terrorismo y el cambio climático.
Una vez concluido el momento unipolar, el orden mundial emergente no será un orden multipolar tal como se entiende convencionalmente. Es más coherente identificarlo con un “mundo multiplex”, y estos son algunos de sus rasgos clave:

– Ausencia de una sola hegemonía global (como la estadounidense hasta la actualidad o la británica a finales del siglo XIX hasta la Primera Guerra Mundial), aunque persisten las desigualdades y las jerarquías de poder (de ahí la idea de un mundo “no polar” acuñada por Richard Haass, o la engañosa idea de Thomas Friedman según la cual “el mundo es plano”);
– los actores no son solo las grandes potencias, como en un sistema multipolar, sino también organismos regionales e internacionales, grupos no estatales, corporaciones y redes de personas;
– persistencia de diversidades culturales, ideológicas y políticas pese a la globalización;
– interdependencia global y regional cada vez mayor, que abarca no solo el comercio, sino también los lazos económicos y ecológicos;
– capas múltiples de gobernanza global, regional y local, incluidas instituciones formales, redes y estructuras híbridas. Los retos a la seguridad son cada vez más transnacionales, y requieren enfoques transnacionales.
Un “mundo multiplex” comprende múltiples actores clave cuya relación viene definida por formas complejas de interdependencia. Un “mundo multiplex” no es la hegemonía de una sola nación. Esto no significa necesariamente que Estados Unidos esté en decadencia; este tema todavía no está decidido. Pero Estados Unidos ya no está en condiciones de crear las reglas y dominar las instituciones de la gobernanza global de la manera que lo había hecho durante la mayor parte del período posterior a la Segunda Guerra Mundial.Y si bien sobreviven elementos del viejo orden liberal, estos tendrán que acomodar a nuevos actores y enfoques que no acatan las órdenes y las preferencias de Estados Unidos.4
Un “mundo multiplex” tendrá múltiples capas de autoridad y liderazgo. Especialmente importante es el papel de las regiones, de los poderes y de las instituciones regionales. Esto no significa un retorno a los bloques regionales propios del siglo XIX europeo, como temen los defensores de la hegemonía de los EEUU. Buena parte del regionalismo actual es un regionalismo “abierto”, como en Asia, o un interregionalismo, como el regionalismo de alcance global de la UE. Es un regionalismo menos basado en el territorio y abarca una gama más amplia de actores y de problemas.
La hegemonía global norteamericana es poco probable que regrese, ni en su vieja forma ni de ninguna otra forma reconstituida. Aunque Trump haya prometido hacer que América “vuelva a ser grande”, es poco probable que consiga revertir el declive del orden internacional liberal liderado por EEUU. Al contrario, el programa electoral de Trump y sus declaraciones sobre el comercio, las alianzas y la inmigración, si se llevan a sus últimas consecuencias, acelerarán la descomposición del orden liberal.
Si bien Estados Unidos bajo Trump puede socavar el internacionalismo liberal, es improbable que pueda revertir el proceso de la globalización, a pesar de que ha sufrido un importante contratiempo en las elecciones presidenciales norteamericanas de 2016. Muchos de los estados electoralmente más igualados, los llamados swing states, que acabaron votando por Trump, como Wisconsin, Pennsylvania, Michigan, Ohio y Carolina del Norte, lo hicieron desencantados con la globalización económica y el libre comercio.5 Pero aunque los beneficios de la globalización sean cuestionados en Occidente, es poco probable que China y la India la abandonen. China ha defendido la globalización económica, aunque no acepte los valores políticos liberales asociados a la globalización hasta ahora liderada por Occidente.6 Aquello de lo que estamos siendo testigos no es el “final” de la globalización, sino la transición a una nueva forma de globalización. Sus síntomas ya eran evidentes antes de la candidatura de Trump.

Es probable que la nueva globalización la lidere Oriente más que Occidente, poderes emergentes como China y la India más que los poderes establecidos, y que se base más en los lazos Sur-Sur que a través de los lazos Norte-Sur.7 El comercio y la inversión Sur-Sur, que están creciendo respecto al comercio y la inversión Norte-Norte e incluso Norte-Sur es probable que tengan un papel destacado en la futura globalización.8 Y según la UNCTAD, los flujos Sur-Sur en inversión exterior directa constituyen actualmente más de un tercio de los flujos globales.9 Esto representa un importante cambio respecto a la situación que se había establecido en el pasado.
La nueva globalización también será menos ideológica que la anterior globalización liderada por Occidente. Es probable que sea más respetuosa con la soberanía estatal y más encauzada fuera del ámbito de los tradicionales organismos económicos multilaterales como el FMI, el Banco Mundial y la OMC. Incluirá nuevos organismos como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (AIIB) y otros nuevos entes multilaterales lanzados por las potencias emergentes. Si bien estas no sustituirán a las multilaterales existentes exigirán su propio espacio y competirán por la gestión de la globalización. En un “mundo multiplex” la gobernanza global estará fragmentada, es decir, en él tendrán una importancia menor las grandes multilaterales de la posguerra respecto al complejo mosaico formado por una multitud, separada y superpuesta de instituciones y redes regionales, multilaterales y globales, iniciativas del sector privado, movimientos de la sociedad civil y alianzas entre lo público y lo privado.10
¿Cuál será el papel de las potencias emergentes en la era Trump? Hay quien sostiene que las potencias emergentes, Rusia y China en particular, pueden aprovecharse de la crisis política de Estados Unidos. Pero por lo que respecta al orden liberal, Rusia y China tienen intereses diferentes. El Putin que ayudó a llevar a Trump a la Casa Blanca tiene mucho que ganar si Trump concreta su postura sobre alianzas y el recorte que promueve respecto al compromiso global. A diferencia de China, Rusia ha sido un perdedor en el cambio de poder y riqueza que se ha producido después de la Guerra Fría. Moscú tiene poco interés en preservar el orden liberal, y saldrá beneficiado geopolíticamente si la OTAN y la Unión Europea resultan debilitadas por Trump y el Brexit. Pero China es claramente un caso diferente. Ha sido la principal beneficiaria del orden liberal y tiene mucho que perder. China no permitirá un colapso precipitado del orden liberal.
Pero sería un error suponer que las potencias emergentes participarán igualmente del interés de Occidente en preservar el orden liberal porque se han beneficiado –y todavía se siguen beneficiando– de él. Sin un progreso concreto en la satisfacción de sus demandas de reforma de las instituciones internacionales existentes que les dé más voz e influencia, serán reticentes a aceptar cualquier nuevo plan diseñado en Occidente. Al mismo tiempo, es poco probable que puedan gobernar el mundo solas; tendrán que coexistir con Occidente, que también tendrá que negociar cómo adaptarse a ellas para salvar algunos aspectos del orden liberal. Esta es la lógica fundamental e inexorable que nos lleva hacia un «mundo multiplex».
Con esas prerrogativas el internacionalismo liberal no desaparecerá. Pero tendrá que competir con otras formas y fuerzas, porque será uno más de los múltiples sistemas que se cruzarán de manera transversal con otras ideas en un mundo de interconectividad y complejidad cada vez mayores.
La estabilidad de un “mundo multiplex” requerirá que otras naciones occidentales dejen de viajar de polizontes en el barco norteamericano y acepten compartir el liderazgo con las potencias ascendentes y regionales. Se requerirá una mayor alianza entre los entes regionales y globales, entre lo público y lo privado y los grupos de la sociedad civil. Requerirá una reforma genuina del sistema de gobernanza global que reconozca y tenga en cuenta las voces y las aspiraciones del resto del mundo. Estados Unidos y sus aliados occidentales tendrán que renunciar a privilegios exclusivos, como el liderazgo francés del Fondo Monetario Internacional, la presidencia norteamericana del Banco Mundial o la presidencia japonesa del Banco Asiático de Desarrollo, a cambio de su confianza y cooperación para hacer que el sistema funcione.

Fuente: Simon & His Camera, “Canary Wharf Underground – London City Office Life (On Explore 29th Feb 2016)”, 2015.

Europa en el “mundo multiplex”

¿Y cuál será el papel de Europa? En un ensayo de 2015, Antonio Missiroli, director del EUISS (Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea), se hace eco de la idea de un “mundo multiplex”, y lo expresa del siguiente modo:

“El mundo actual es complejo, o dicho de otro modo: está más conectado pero también más cuestionado; más integrado pero también más fragmentado. Es efectivamente un “mundo multiplex” (como ha subrayado recientemente Amitav Acharya), con múltiples actores unidos por múltiples capas de múltiples lazos. De hecho, igual que en un auténtico multiplex hay muchos escenarios con diferentes pantallas y proyecciones simultáneas, en diferentes habitaciones y con públicos diferentes, pero también con espacios compartidos y pasillos que se cruzan.”¹¹

El mundo se ha vuelto aún más complejo con Trump y  con  la  crisis en la Unión Europea, en especial por el Brexit. De todos modos, Europa y la Unión Europea tienen un papel esencial en la gestión del orden mundial. Es en el contexto de un “mundo multiplex” donde Europa y Occidente tienen que comprometerse en la gestión  y el mantenimiento del orden mundial. Para ello, tendrán que centrarse en los siguientes aspectos:

– Desarrollar estrategias para hacer frente al cambio de poder global, teniendo en cuenta que no todos los poderes emergentes son iguales, y que su voz colectiva y su papel a menudo se exageran. Pero un cambio de poder real ya se está produciendo, e implica no solo a una región (Asia), o a un puñado de poderes (como los BRIC), sino más en general a un Sur global en relación a un Norte global.

– Prestar más atención a los actores no estatales, tanto buenos como malos. Esto implica desarrollar una flexibilidad en las alianzas a la hora de interpretar y aplicar las tradicionales normas westphalianas de la soberanía y el arte de gobernar. Las alianzas con actores no estatales, incluidos corporaciones, movimientos sociales y fundaciones privadas (como la Gates Foundation en el área de la salud pública global) son esenciales para gestionar los complejos retos transnacionales a los que tiene que hacer frente un “mundo multiplex”.

– Mirar más allá de las instituciones multilaterales tradicionales construidas alrededor del sistema de las Naciones Unidas. Si bien estas siguen siendo importantes, el reto de la gobernanza global más allá de ellas es mucho más complejo y su arquitectura está más fragmentada. Este cambio es a la vez inevitable y representa una oportunidad para el pensamiento creativo. En vez de lamentar este cambio, Occidente haría bien en implicarse más con las “nuevas” instituciones regionales, plurilaterales y multilaterales, en vez de desestimarlas. En este contexto, la decisión de algunos países europeos como Alemania, el Reino Unido, Francia e Italia de participar en el Banco Asiático de Inversiones en Infraestructuras rechazado por Estados Unidos es un paso en la buena dirección.

– Prestar más atención a los lazos Sur-Sur que a los lazos Norte-Norte, o simplemente a los lazos Norte-Sur, en el campo del comercio, los flujos financieros y el desarrollo de la cadena de producción. Estos lazos son cada vez más relevantes en la globalización.

Promover el regionalismo, no solo mediante organizaciones intergubernamentales formales como la ASEAN (la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático), sino también mediante negocios regionales y redes de oenegés. Igualmente importante es mantener a los regionalismos abiertos e interconectados entre sí,  y descartar todo intento de formar bloques comerciales o esferas de influencia.

Es concebible que incluso una Europa dividida y debilitada pueda resistir el unilateralismo de Trump y su ataque a las instituciones internacionales, como hicieron Alemania y Francia cuando Estados Unidos invadió Irak en 2003. Siempre que fuera posible, Europa tendría que ofrecer un liderazgo alternativo en la gobernanza global, especialmente en áreas en las que ya ha desempeñado un papel decisivo, como la del cambio climático. Es igualmente importante que la Unión Europea utilice los mecanismos legales y políticos de que dispone para desalentar el giro hacia el populismo y el autoritarismo de algunos de sus estados miembros, especialmente si ello lleva a cometer abusos contra los derechos humanos y a subvertir de algún modo la gobernanza democrática. Instituciones como el Parlamento Europeo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y otras tienen que desempeñar un papel muy importante.

La Unión Europea tiene que seguir promoviendo la integración regional en todo el mundo, pero adoptando un enfoque más pragmático y flexible, y no insistir tanto en que el modelo legalista y formalista de la UE pueda o deba ser replicado en otras partes. Bruselas debe ser más consciente y respetuosa con las diferencias regionales que garantizan que no hay respuestas únicas y universales para todos los problemas. Al mismo tiempo, no ha de renunciar  a la promoción de un regionalismo abierto e inclusivo mediante el desarrollo de sus políticas de implicación interregional.¹²

Estos enfoques serían especialmente vitales para garantizar la estabilidad y el orden en un “mundo multiplex”.

NOTAS:

1. Amitav Acharya, The End of American World Order, Cambridge: Polity 2014. Véase también: “The End of American World Order”, The Diplomat, 10 de noviembre de 2016,
2. Perthes, 2016.
3. Foreign Affairs, 2017.
4. Amitav Acharya, “From the Unipolar Moment to a Multiplex World”, YaleGlobal, 3 de julio de 2014.
5. Alden, 2016.
6. Amitav Acharya, “Emerging powers can be saviours of the global liberal order”, The Financial Times, 19 de enero de 2017.
7. Amitav Acharya, “Donald Trump as President: Does it Mark a Rise of Illiberal Globalism?,” YaleGlobal, 22 de enero de 2017.
8. UNDP, 2013.
9. UNCTAD, 2015.
10. Amitav Acharya, ed., Why Govern? Rethinking Demand and Progress in Global Governance, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2016.
11. Misiroli, 2015.
12. Amitav Acharya, “Interregionalism in a Multiplex World,” en Mario Tedlò, Louise Fawcett, Frederik Ponjaert, eds., Interregionalism and the European Union: A Post Positivist Approach to Europe’s Place in a Changing World, Farnham, UK, y Burlington,VT: Ashgate 2015: xix-xxiv.

REFERENCIAS  BIBLIOGRÁFICAS

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(2017): “Emerging powers can be saviours of the global liberal order,” The Financial Times, 19 de enero de 2017. Accesible en: http://www. ft.com/content/f175b378-dd79-11e6-86acf253db7791c6

(2017): “Donald Trump as President: Does it Mark a Rise of Illiberal Globalism?,” YaleGlobal, 22 de enero de 2017, Disponible online.

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United Nations Development Program (UNDP) (2013): Human Development Report 2013: The Rise of the South: Human Progress in a Diverse World, New York: United Nations Development Program, 2013.

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VV. AA. (2017): “Out of Order? The Future of the International System,” Foreign Affairs, vol. 96, nº 1 (enero-febrero de 2017). Disponible online.